IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA
Sezione Seconda
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1303 del 2021, proposto da Maria Assunta Pistorino,
rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Arieta, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, rappresentata e
difesa dall'avvocato Giuseppe Brogno, con domicilio digitale come da
PEC da Registri di Giustizia;
per l'ottemperanza della sentenza del Tribunale di Paola, n.
336/2017, pubblicata il 13 aprile 2017;
visti il ricorso e i relativi allegati;
visti tutti gli atti della causa;
visto l'atto di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria
Provinciale di Cosenza;
relatore nella Camera di consiglio del giorno 9 marzo 2022 il
dott. Alberto Ugo e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale.
I. - I Fatti di causa
I.1. - Con sentenza n. 336/2017, pubblicata il 13 aprile 2017, il
Tribunale di Paola ha condannato l'Azienda Provinciale di Cosenza «al
risarcimento del danno, in favore della parte attrice [Sig.ra Maria
Assunta Pistorino] nella misura di euro 14.504,65, oltre lucro
cessante, come in motivazione, e interessi legali dal giorno della
pubblicazione della sentenza fino al soddisfo'», nonche' «al
pagamento, in favore della parte attrice [Sig.ra Maria Assunta
Pistorino], delle spese processuali che determina in euro 483,00 per
esborsi ed in euro 4.000,00 per compensi di avvocato oltre IVA e
rimborso ex art. 2, decreto ministeriale n. 55/2014».
La predetta sentenza del Tribunale di Paola e' stata munita della
formula esecutiva in data 28 aprile 2017 ed e' stata ritualmente
notificata dalla sig.ra Maria Assunta Pistorino all'Azienda
Provinciale di Cosenza in data 16 maggio 2017. Da tale data e',
quindi, decorso il termine dilatorio di centoventi giorni previsto ex
lege per le esecuzioni contro le amministrazioni statali e gli enti
pubblici non economici.
La medesima sentenza e' passata in giudicato in data 14 novembre
2017, non essendo stata proposta impugnazione, come risulta dall'
attestazione rilasciata dalla cancelleria del Tribunale di Paola
depositata in giudizio.
I.2. - A fronte del perdurante inadempimento
dell'Amministrazione, con ricorso notificato in data 15 luglio 2021,
depositato nella Segreteria del Tribunale Amministrativo Regionale in
data 28 luglio 2021, la ricorrente sig.ra Maria Assunta Pistorino ha
chiesto che il T.A.R. adito ordini all'A.S.P. di Cosenza il
compimento degli atti utili e necessari a dare piena esecuzione al
giudicato nascente dalla predetta sentenza n. 336/2017 del Tribunale
di Paola.
I.3. - L'A.S.P. di Cosenza si e' costituita in giudizio con
memoria depositata il 7 settembre 2021.
Con tale memoria, la resistente ha dedotto l'inammissibilita' del
ricorso in ottemperanza, in base a quanto disposto dall'art. 117,
comma 4, decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34, convertito con
modificazioni con legge 17 luglio 2020, n. 77, come modificato
dall'art. 3, comma 8, decreto-legge 31 dicembre 2020, n. 183,
convertito con modificazioni con legge 26 febbraio 2021, n. 21, in
forza del quale e' stata disposta la sospensione, sino al 31 dicembre
2021, delle azioni esecutive proposte nei confronti degli Enti del
Servizio Sanitario Nazionale.
Con la medesima memoria di costituzione, l'A.S.P. di Cosenza ha
chiesto anche il rigetto nel merito del ricorso in ottemperanza.
I.4. - Il ricorso e' stato trattato all'udienza camerale del 9
marzo 2022 e spedito in decisione.
II. - La questione di legittimita' costituzionale
L'art. 117, comma 4, decreto-legge 19 maggio 2020, n. 34,
invocato dalla ricorrente a fondamento dell'eccezione di
inammissibilita' del ricorso introduttivo, e' stato medio tempore
dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza della Corte
costituzionale del 24 novembre 2021, n. 236. Tale eccezione e', di
conseguenza, infondata.
Per la decisione della causa in oggetto viene, invece, piu'
propriamente in rilievo l'art. 16-septies, comma 2, lett. g),
decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, come introdotto dalla legge di
conversione 17 dicembre 2021, n. 215.
E' opinione del Tribunale Amministrativo Regionale che sia
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16-septies, comma 2, lett. g), citato, per
contrasto con l'art. 24 della Costituzione, da solo e, nella misura
in cui riguardi anche il giudizio d'ottemperanza svolto davanti al
giudice amministrativo, in combinata lettura con l'art. 113 della
Costituzione.
III. - La rilevanza della questione
III.1. - La disposizione della cui compatibilita' con la
Costituzione si dubita cosi' recita: «al fine di coadiuvare le
attivita' previste dal presente comma [ossia le attivita' di
controllo, liquidazione e pagamento delle fatture, sia per la
gestione corrente che per il pregresso, nonche' le attivita' di
monitoraggio e di gestione del contenzioso, NDR], assicurando al
servizio sanitario della Regione Calabria la liquidita' necessaria
allo svolgimento delle predette attivita' finalizzate anche al
tempestivo pagamento dei debiti commerciali, nei confronti degli enti
del servizio sanitario della Regione Calabria di cui all'art. 19 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, non possono essere
intraprese o proseguite azioni esecutive (...). Le disposizioni della
presente lettera si applicano fino al 31 dicembre 2025».
III.2. - La previsione normativa deve trovare applicazione, oltre
che alle azioni esecutive proposte ai sensi del codice di procedura
civile, anche al giudizio di ottemperanza, che, secondo la
consolidata giurisprudenza amministrativa, ha funzione e natura
esecutiva, allorche' sia attivato ai fini dell'esecuzione di un
provvedimento di giudice civile.
Si e' infatti chiarito che, in sede di ottemperanza di un titolo
formatosi davanti al giudice ordinario, il giudice amministrativo
deve svolgere un'attivita' meramente esecutiva senza possibilita'
d'integrare la sentenza (cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 13
maggio 2016, n. 1952; Cons. Stato, Sez. V, 2 febbraio 2009, n. 561;
Cons. Stato, Sez. VI, 8 settembre 2008, n. 4288; C.G.A., 8 settembre
2014, n. 522), dovendosi limitare all'accertamento dell'esistenza di
un comportamento omissivo o elusivo e all'attuazione del disposto
della pronuncia del giudice civile passata in giudicato, trovando in
essa un limite invalicabile (in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 18
gennaio 2016, n. 145).
Non a caso, si ritiene pacificamente applicabile al giudizio di
ottemperanza la sospensione delle procedure esecutive individuali
prevista tanto dall'art. 243-bis, comma 4, decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267, in caso di avvio della procedura di riequilibrio
di bilancio di un Ente locale (cfr. CGA 28 ottobre 2014, n. 586; TAR
Sicilia - Catania, Sez. I, 11 luglio 2013 , n. 2045), quanto
dall'art. 248, comma 2 del medesimo testo normativa per il caso di
dissesto (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4 settembre 2018, n. 5184; TAR
Lazio - Roma, Sez. II, 8 novembre 2021, n. 11440).
III. 3. - Occorre, a questo punto, prendere posizione su un
orientamento formatosi nella giurisprudenza amministrativa a
proposito della sospensione delle esecuzioni nei confronti degli Enti
del Servizio Sanitario disposta in passato con leggi che saranno
richiamate ultra.
Un certo orientamento interpretativo (cfr. Cons. Stato, Sez. III,
11 luglio 2013, n. 3726; TAR Calabria - Reggio Calabria, 31 luglio
2020, n. 480) ha ritenuto che la sospensione operi soltanto per la
fase propriamente esecutiva, svolta dal Commissario ad acta nominato
dal giudice amministrativo, giacche' raccoglimento, da parte del
giudice, della domanda di ottemperanza si risolve nell'ordine alla
stessa amministrazione debitrice di provvedere all'esecuzione entro
un dato termine, rafforzando cosi' un ordine che scaturisce gia' dal
dictum giurisdizionale rimasto ineseguito.
Questo Tribunale ritiene non condivisibile l'orientamento teste'
descritto. Innanzitutto, esso opera una distinzione, quanto agli
effetti della sospensione, tra la fase dell'ottemperanza svolta
davanti al giudice amministrativo e la fase curata dal Commissario ad
acta da esso nominato. Di tale distinzione, pero', non v'e' traccia
nelle varie previsioni legislative succedutesi, che, come quella oggi
in rilievo, si limitano a vietare che le azioni esecutive vengano
«intraprese» o «proseguite» nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale. Peraltro, l'uso del verbo «intraprendere»
richiama semanticamente e logicamente l'attenzione alla fase
introduttiva dell'azione d'ottemperanza, e cioe' al momento della
proposizione del ricorso.
In secondo luogo, la distinzione in questione appare artificiale,
se solo si consideri che entrambe le fasi - quella davanti al giudice
amministrativo e quella che vede il Commissario ad acta come
protagonista - hanno come unica finalita' l'attuazione del comando
giurisdizionale contenuto nel provvedimento del giudice ordinario.
Infine, una simile opzione ermeneutica comporterebbe spreco di
attivita' giurisdizionale, richiedendo la pronuncia del giudice
amministrativo sulla domanda di ottemperanza senza che, poi, il
privato possa ottenere la soddisfazione del credito azionato
esecutivamente; e comportando elevate probabilita' di incidenti di
esecuzione proprio in ordine all'applicabilita' della ridetta
sospensione.
III.4. - Emerge, dunque, in tutta la sua evidenza la rilevanza
dei dubbi di legittimita' costituzionale.
Ai sensi dell'art. 16-septies, comma 2, lettera g), decreto-legge
21 ottobre 2021, n. 146, infatti, questo Tribunale Amministrativo
Regionale dovrebbe dichiarare, immediatamente e in via del tutto
preliminare, improcedibile il ricorso proposto dalla sig.ra Maria
Assunta Pistorino, senza dover esaminare la fondatezza della pretesa
svolta dalla ricorrente e le argomentazioni difensive che l'Azienda
Sanitaria Provinciale di Cosenza ha esposto.
IV - La non manifesta infondatezza della questione
IV - Il dubbio di incompatibilita' tra l'art. 16-septies, comma
2, lettera g), decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, e l'art. 24
della Costituzione e' alimentato dall'esame della giurisprudenza
della Corte costituzionale.
Essa ha ripetutamente affermato che la garanzia di poter agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti comprende anche
l'esecuzione forzata, che e' diretta a rendere effettiva l'attuazione
del provvedimento del giudice (sentenza n. 522 del 2002).
La tutela in sede esecutiva, infatti, e' componente essenziale
del diritto di accesso al giudice: l'azione esecutiva rappresenta uno
strumento indispensabile per l'effettivita' della tutela
giurisdizionale, perche' consente al ereditare di soddisfare la
propria pretesa in mancanza di adempimento spontaneo da parte del
debitore (ex plurimis, cfr. le sentenze n. 225 del 2018, n. 198 del
2010, n. 335 del 2004, n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998; ordinanza
n. 331 del 2001).
La fase di esecuzione coattiva delle decisioni di giustizia,
proprio in quanto componente intrinseca ed essenziale della funzione
giurisdizionale, deve ritenersi costituzionalmente necessaria
(sentenza n. 419 del 1995), stante che «il principio di effettivita'
della tutela giurisdizionale [...] rappresenta un connotato rilevante
di ogni modello processuale» (sentenze n. 225 del 2018 e n. 304 del
2011).
E' certo riservata alla discrezionalita' del legislatore la
conformazione degli istituti processuali, con il limite della
manifesta irragionevolezza o arbitrarieta' della disciplina (ex
plurimis, sentenze n. 44 del 2016, n. 10 del 2013 e n. 221 del 2008);
ma tale limite e' valicato «ogniqualvolta emerga un 'ingiustificabile
compressione del diritto di agire» (sentenza n. 225 del 2018; negli
stessi termini, tra le tante, sentenze n. 87 del 2021, n. 271 del
2019, n. 44 del 2016 e n. 335 del 2004).
La sospensione delle procedure esecutive deve costituire,
pertanto, un evento eccezionale: «un intervento legislativo - che di
fatto svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti
nei confronti di un soggetto debitore - puo' ritenersi giustificalo
da particolari esigenze transitorie qualora [...] siffatto
svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale» (sentenza
n. 186 del 2013).
E' ben vero che il legislatore ordinario - in presenza di altri
diritti meritevoli di tutela - puo' procrastinare la soddisfazione
del diritto del creditore alla tutela giurisdizionale anche in sede
esecutiva.
Deve, pero', sussistere un ragionevole bilanciamento trai valori
costituzionali in conflitto, da valutarsi considerando la
proporzionalita' dei mezzi scelti in relazione alle esigenze
obiettive da soddisfare e alle finalita' perseguite (ex plurimis,
cfr. le sentenze n. 212 del 2020, n. 71 del 2015, n. 17 del 2011, n.
229 e n. 50 del 2010, n. 221 del 2008 e n. 1130 del 1988).
IV.2. - Sulla base dei principi teste' illustrati, la Corte ha
gia' dichiarato illegittimo, con sentenza del 12 luglio 2013, n. 186,
l'art. 1, comma 51, legge 13 dicembre 2010, n. 220, sia nel testo
risultante a seguito delle modificazioni introdotte dall'art. 17,
comma 4, lettera e), decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito
con modificazioni con legge 15 luglio 2011, n. 111, sia nel testo
risultante a seguito delle ulteriori modificazioni apportate
dall'art. 6-bis, comma 2, lettere a) e b), decreto-legge 13 settembre
2012, n. 158, convertito con modificazioni con legge 8 novembre 2012,
n. 189, nella parte in cui prevedeva che, nelle Regioni gia'
commissariate in quanto sottoposte a piano di rientro dei disavanzi
sanitari, non potessero essere intraprese o proseguite azioni
esecutive, anche ai sensi dell'art. 112 c.p.a., nei confronti delle
aziende sanitarie locali e ospedaliere delle regioni medesime, fino
al 31 dicembre 2012.
La Corte ha ribadito che un intervento legislativo - che di fatto
svuoti di contenuto i titoli esecutivi giudiziali conseguiti nei
confronti di un soggetto debitore - puo' ritenersi giustificato da
particolari esigenze transitorie qualora, per un verso, siffatto
svuotamento sia limitato ad un ristretto periodo temporale (sentenze
n. 155 del 2004 e n. 310 del 2003) e, per altro verso, le
disposizioni di carattere processuale che incidono sui giudizi
pendenti, determinandone l'estinzione, siano controbilanciate da
disposizioni di carattere sostanziale che, a loro volta,
garantiscano, anche per altra via che non sia quella della esecuzione
giudiziale, la sostanziale realizzazione dei diritti oggetto delle
procedure estinte (sentenze n. 277 del 2012 e n. 364 del 2007).
Viceversa, la disposizione in quella sede censurata, la cui
durata nel tempo, inizialmente prevista per un anno, era stata
differita di ulteriori due anni sino al 31 dicembre 2013, oltre a
prevedere la estinzione delle procedure esecutive iniziate e la
contestuale cessazione del vincolo pignoratizio gravante sui beni
bloccati ad istanza dei creditori delle aziende sanitarie ubicate
nelle Regioni commissariate (con derivante e definitivo accollo, a
carico degli esecutanti, della spese di esecuzione gia' affrontate),
non prevedeva alcun meccanismo certo, quantomeno sotto il profilo di
ordinate procedure concorsuali garantite da adeguata copertura
finanziaria, in ordine alla soddisfazione delle posizioni sostanziali
sottostanti ai titoli esecutivi inutilmente azionati.
Essa, pertanto, si poneva, in entrambe le sue versioni, in
contrasto con l'art. 24 della Costituzione in quanto, in conseguenza
della norma censurata, venivano vanificati gli effetti della tutela
giurisdizionale gia' conseguita dai numerosi creditori delle aziende
sanitarie procedenti nei giudizi esecutivi.
Costoro non soltanto si trovano, in alcuni casi da piu' di un
triennio, nella impossibilita' di trarre dal titolo da loro
conseguito l'utilita' ad esso ordinariamente connessa, ma dovevano,
altresi', sopportare, in considerazione dell'automatica estinzione
(o, nella versione precedente, della inefficacia) delle procedure
esecutive gia' intraprese e della liberazione dal vincolo
pignoratizio dei beni gia' asserviti alla procedura, i costi da loro
anticipati per l'avvio della procedura stessa.
Ne' si verificava la condizione che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, rende legittimo il blocco delle azioni esecutive,
cioe' la previsione di un meccanismo di risanamento che, come detto,
canalizzasse in una unica procedura concorsuale le singole azioni
esecutive, con meccanismi di tutela dei diritti dei creditori che non
si rinvenivano nei piani di rientro cui la disposizione faceva
riferimento, sicche' la posizione sostanziale dei creditori trovasse
una modalita' sostitutiva di soddisfazione.
La disposizione in esame, infatti, non conteneva la disciplina di
tale tipo di procedura, ne' identificava le risorse finanziarie da
cui attingere per il suo eventuale svolgimento.
La Corte ha, altresi', considerato rilevante la circostanza che,
con la disposizione censurata, il legislatore statale avesse creato
una fattispecie diius singulare che determinava lo sbilanciamento fra
le due posizioni in gioco, esentando quella pubblica, di cui lo Stato
risponde economicamente, dagli effetti pregiudizievoli della condanna
giudiziaria, con violazione del principio della parita' delle parti
di cui all'art. 111 della Costituzione.
Ne' poteva, infine, valere a giustificare l'intervento
legislativo censurato il fatto che questo potesse essere ritenuto
strumentale ad assicurare la continuita' della erogazione delle
funzioni essenziali connesse al servizio sanitario: infatti, a
presidio di tale essenziale esigenza gia' risultava da tempo essere
posta la previsione di cui all'art. 1, comma 5, del decreto-legge 18
gennaio 1993, n. 9, convertito con modificazioni con legge 18 marzo
1993, n. 67, in base alla quale e' assicurata la impignorabilita' dei
fondi a destinazione vincolata essenziali ai fini della erogazione
dei servizi sanitari.
IV.3. - Recentissimamente, con la sentenza del 7 dicembre 2021,
n. 236, la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 8, decreto-legge 31 dicembre 2020,
n. 183, convertito con modificazioni con legge 26 febbraio 2021, n.
21, che, in ragione dell'emergenza derivante dall'epidemia di
Covid-19, aveva prorogato la sospensione delle esecuzioni e
l'inefficacia dei pignoramenti nei confronti degli enti del Servizio
sanitario nazionale, gia' precedentemente disposta.
Dopo aver ripercorso la motivazione della precedentemente evocata
sentenza n. 186 del 2013, la Corte ha precisato che, nonostante
l'evoluzione dell'emergenza sanitaria e la possibilita' di
ricalibrare su di essa la programmazione di cassa, la disposizione
censurata aveva prorogato la misura in danno dei creditori per un
intero anno senza alcun aggiornamento della valutazione comparativa
tra i loro diritti giudizialmente accertati e gli interessi
dell'esecutato pubblico.
In tal modo, gli effetti negativi della protrazione del «blocco»
delle esecuzioni venivano lasciati invariabilmente a carico dei
creditori, tra i quali pure possono trovarsi anche soggetti cui e'
stato riconosciuto un risarcimento in quanto gravemente danneggiati
nella salute o operatori economici a rischio di espulsione dal
mercato.
Costituzionalmente tollerabile ab origine, la misura era divenuta
sproporzionata e irragionevole per effetto di una proroga di lungo
corso e non bilanciata da una piu' specifica ponderazione degli
interessi in gioco, che ha leso il diritto di tutela giurisdizionale
ex art. 24 della Costituzione nonche', al contempo, la parita' delle
parti e la ragionevole durata del processo esecutivo.
Il protratto sacrificio imposto ai creditori sul piano della
tutela giurisdizionale avrebbe potuto essere ricondotto a conformita'
con i parametri costituzionali ove fosse stata approntata una tutela
alternativa di contenuto sostanziale, che pero' non era stata nella
specie predisposta.
IV.4. - Ebbene, la disposizione che in questa sede va applicata
replica, a parere di questo Tribunale, tutti i profili di
illegittimita' evidenziati con riferimento ai precedenti
provvedimenti di sospensione.
Essa impedisce, per un lunghissimo periodo di quattro anni (che
si aggiungono ai quasi due anni in cui, sino alla sentenza della
Corte costituzionale n. 236 del 2021, le procedure esecutive nei
confronti di tutti gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono
rimaste sospese), l'accesso alla tutela esecutiva.
Non prevede una procedura concorsuale idonea a garantire la
soddisfazione, quanto meno pro quota, delle pretese dei creditori.
Crea un'ingiustificata disparita' tra debitore pubblico e
creditori privati, tra i quali possono ben esservi soggetti
socialmente o economicamente svantaggiati.
Per tali ragioni, essa si pone in diretto contrasto con l'art. 24
della Costituzione, che invece assicura a tutti il diritto ad agire,
anche esecutivamente.
IV. 5 - Nella misura in cui l'art. 16-septies, comma 2, lettera
g), decreto-legge n. 146 del 2021 si applica, come gia' illustrato,
anche al giudizio d'ottemperanza d'innanzi al giudice amministrativo,
la violazione dell'art. 24 della Costituzione si apprezza anche in
combinato disposto con l'art. 113 della Costituzione, che assicura
sempre «la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi
legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o
amministrativa» e ne vieta l'esclusione o la limitazione a
particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di
atti.
Infatti, cio' che la norma in questione determina e' proprio
l'impossibilita' per il creditore degli Enti del servizio sanitario
regionale della Calabria di ottenere dal giudice amministrativo la
tutela giurisdizionale esecutiva, in ragione del provvedimento
giurisdizionale definitivo ottenuto dal giudice ordinario, d'innanzi
agli organi di giustizia amministrativa.
Risulta quindi violato anche l'art. 113 della Costituzione.
V. - Il giudizio presente va quindi sospeso, con trasmissione, ai
sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87, degli atti alla Corte
costituzionale, affinche' decida della questione di legittimita'
costituzionale che, con la presente ordinanza, incidentalmente si
pone